30년 전 당시의 농업정책은 한계에 도달했다. 이에 대한 해답은 새로운 직접지불제의 도입과 확대, 그리고 시장 개입의 점진적 축소였다. 직접지불제는 목표 달성을 위해 여러 단계로 발전했다.
농업정책의 전환점
낡은 농업정책이 한계에 도달하다.
2차 세계대전 이후 오랫동안 스위스 농업정책은 우유, 곡물, 감자 등 핵심 품목에 대한 국가 가격 및 판매 보장과 매우 높은 수준의 국경 보호라는 두 가지 주요 수단으로 특징지어진다. 이러한 정책은 1990년대 초반 한계에 도달한다. 국제 수준과 비교해 매우 높은 식량 가격, 집약적인 생산 방식, 제품 활용에 대한 지속적인 연방 지출 증가로 나타났다. 1986년에 시작된 우루과이 라운드(현 WTO)도 스위스 농업정책을 근본적으로 개혁하라는 국제적 압력으로 작용했다.
새로운 직접지불 도입 및 시장개입 축소
전환점은 1992년에 찾아왔다. 연방 의회의 제안에 따라 생산과 무관한 새로운 직접지불 도입을 위한 법적 근거를 마련하였다. 공공 및 생태 서비스를 보상하는 새로운 직불금은 1993년에 시행되었으며, 기존의 직불금 유형(경사지와 여름철 직불금, 산악 지역 축산농가 직불금, 상업적 우유를 생산하지 않는 젖소 농가 직불금)을 보완했다.
당시 LwG 제31a조에 따른 새로운 직불금("보충 직불금"으로 알려짐)은 적정 소득 확보에 중점을 두었다. 농업이 문화경관의 보호 및 유지와 같이 농업이 공공 서비스를 제공할 수 있도록 지원하기 위한 것이었다. 반면에 제31b조에 따른 직불금("생태 기여금")은 특별한 생태 서비스를 촉진하기 위한 것이었습니다. 이를 위해 생태보상지역, 통합생산, 유기농업 및 "가축의 방목관리(RAUS)“ 등 네 가지 프로그램이 만들어졌다. 특히 1996년에 “동물 친화적 축산 시스템"(BTS) 프로그램의 형태로 추가적인 동물 복지 프로그램이 도입되었다.
제31a조와 제31b조에 따른 직접지불금은 이 후 몇 년 동안 급속히 확대되었다. 의회는 도입 단계 이후 두 가지 직불금 그룹이 동일한 수준에 도달해야 한다고 결정했다. 그 결과 제31b조의 조치에 대한 참여가 급격히 증가했다. 예를 들어 1993년에는 직접지불 농가의 14%가 통합생산 규칙에 따라 운영되었지만, 1998년에는 73%로 증가했다.
연방의회는 직접지불금 확대됨에 따라 국가 고정가격과 상품연동 지불금을 축소했다. 관세와 수출 보조금도 점진적으로 줄였다. 이러한 조정을 통해 스위스는 우루과이 라운드 타결로 인한 국제적 의무를 이행할 수 있었다.
생태 성과 인증
새로운 헌법적 근거와 직접지불제 개편안 마련
1996년 국민과 주(州) 정부(칸톤)는 농업에 대한 새로운 헌법적 근거를 채택했다(현재 연방헌법 제104조). 이를 바탕으로 연방정부는 2002년 농업정책에 대한 제안을 의회에 제출했다. 개혁안은 농업의 경쟁력 향상과 생태적 성과 강화("더 많은 시장, 더 많은 생태")에 중점을 두었다. 1999년 개혁안이 시행되면서 모든 국가가격 및 판매보장이 폐지되었고, 시장지원 자금이 5년 내에 3분의 1로 축소되었다. 직접지불금도 조정되었다. 다음 두 가지 범주가 만들어졌다.
1) 생태 직접 지불 : 특별한 생태 서비스에 대한 인센티브로서 LwG 31b조에 따른 직접지불금(통합생산에 대한 기여금 제외)과 곡물, 여름 시기, 수자원 보호 기여금으로 구성
2) 일반 직접 지불 : 공공 서비스에 대한 보상에 사용되며 생태 직접 지불 외에 다른 모든 직접 지불로 구성된다. 이전의 보충적 직접 지불금(LwG 31a조에 의거)과 통합생산에 대한 기여금(LwG 31b조에 의거)이 지역 기여금으로 통합되었다.
일반 직접 지불의 기본 요건인 생태성과증명(ÖLN)
중요한 변화는 일반 직접 지불을 받기 위한 기본 요건으로 생태적 성과 증명(ÖLN)이 도입된 것이다. 이 요건은 기본적으로 통합생산 프로그램의 지침과 일치하며 균형 잡힌 비료 사용, 적절 비율의 생태적 보상 면적, 작물 윤작 규제, 적절한 토양 보호 및 식물 보호 제품의 목표 사용 등이 포함된다.
헌법적 목표에 더 집중하기
직불제도의 효율성 평가 결과, 특히 일반 직접지불제도의 개선 여지가 있는 것으로 나타났다. 2014~2017년 농업정책을 통해 직접지불은 연방 헌법의 농업정책 목표와 더욱 명확히 일치시키고, 일반 직접지불과 생태 직접지불의 구분이 폐지되었다. 다음과 같은 새로운 직접지불 범주가 정의되었다.
2014년 기준 직불금 종류
가장 중요한 실질적 변화는 연중 사육하는 농가에 대한 동물 관련 직접지불금(동물복지 직불금 제외)을 면적 관련 공급안정 직불금으로 재할당하고, 생태 및 경관 보전 목표 달성을 위한 기금을 대폭 늘렸으며, 계곡에서 산간지역(여름 방목 포함)까지 직접지불금을 재분배한 점이다.
추가적인 차별화
의회 발의안 19.475 "살충제 사용과 관련된 위험 감소"(Pa.Iv. 19.475)의 이행의 일환으로 2023년부터 직접지불에 대한 추가 조정이 이루어졌다. 첫째, 생태성과증명(ÖLN)이 조정되었다. 무엇보다 위험 가능성이 높은 활성 성분은 더 이상 사용할 수 없게 되었다. 둘째, 생산 시스템 기여도가 새롭게 도입되었다. 예를 들어, 온실가스 및 암모니아 배출량, 질소 잉여량 감축이 지원된다.
의회는 2022+ 농업정책의 일환으로 직접지불제도에 대한 추가 조정을 결정하였다. 관련 규정은 2025년부터 시행될 예정이다. 여기에는 배우자 부양에 대한 사회보험 보장 강화와 네트워킹 및 경관 품질 직불금 통합이 포함된다.
결론 및 전망
새로운 직접지불의 도입과 급속한 확대는 1993년 농업개혁의 핵심 요소였다. 새로운 직불제는 변화하는 사회적 기대에 적응할 수 있도록 농업을 지원하였다. 상당한 재정적 규모로 인해 직불금은 빠르게 농가소득의 중요한 구성 요소가 되었다. 오늘날까지 직접지불은 농업정책의 핵심 수단으로 남아 있으며 원칙적으로 논쟁의 여지가 없다.
그러나 한계가 점점 분명해지고 있다. 지속적인 차별화로 인해 직불제는 매우 복잡해졌다. 특히 환경 분야와 같은 사회적 목표는 농업에만 초점을 맞춘 재정적 인센티브와 조치만으로는 달성할 수 없다는 점이 분명해지고 있다. 연방정부는 "농업정책의 미래 방향" 보고서에서 직불제의 발전을 위한 접근 방식을 설명하였다.
차별화된 프로그램은 하위 농장 또는 전체 농장 프로그램과 결합하고, 단순화를 위해 디지털 기술을 활용하며, 다수의 자발적인 개별 조치 대신 생태성과증명(ÖLN)에 개별적인 엄격한 요건을 도입하고, 측정 보다는 결과 지향에 중점을 두고, 특정 연간 직불을 일회성 직불로 대체하는 것 등을 검토해 볼 수 있다. 또한 소비자에 이르는 전체 가치 사슬은 향후 환경 목표 달성을 위해 더 많은 책임을 져야 한다.
그럼에도 전반적으로 직불제는 성공적인 것으로 입증되었다. 시장 개입의 감소와 함께 환경에 부담을 완화시키고, 더 많은 생태학적 서비스를 제공하는 기업가적이고 시장 지향적인 농업을 위한 조건을 만들었다.
직불금 지급 현황
연방 헌법 제104조에 따르면 농업은 공공 서비스를 제공해야 할 의무가 있다. 이러한 서비스에는 각각 특정 유형의 직접지불금이 지원된다. 이러한 서비스에는 자연적, 환경적, 동물 친화적인 생산과 자연적 삶의 기반 보전, 문화 경관 유지 등이 포함된다. 2022년 연방 정부는 농업에 총 28억 스위스프랑(약 3조 원)의 직접지불금을 지급하였다.
2014~2017년 농업정책을 통해 직접지불제는 연방 헌법의 목적에 더욱 명확하게 부합하게 되었다. 연방의회는 2018~2021년에도 더 발전된 직불제도를 원칙적으로 유지하기로 결정하였다. 2021년 봄 회기에 의회는 2022년부터 농업정책(AP22+)을 중단하기로 결정하고, 2021년 6월 3일에 2022~2025년 기간에 대한 직불제 체계만 승인하였다. 동시에 의회는 의회 발의안 19.475 "살충제 사용 위험 감소"의 일환으로 법적 변경 사항을 채택하였다.
2022년 4월 13일에 연방의회는 의회 발의안 19.475의 주요 부분을 이행하는 첫 번째 "깨끗한 식수 및 지속 가능한 농업을 위한 규제 패키지"를 채택하였다. 새로운 규정 덕분에 환경은 살충제와 과도한 양분의 영향으로부터 잘 보호될 것이다. 해당 규정의 대부분은 2023년 1월 1일부터 발효되었다. 2022년에 의회는 AP22+에 대한 심의를 재개하였고, 2023년 여름 회의에서 의회를 통과하였다.
2014년 1월 1일부터 직불금 제도는 주요 목적에 따라 7가지 유형으로 구성되었다.
직불금 예산 지출
연방정부는 2022년에 총 28억 1,300만 스위스프랑을 직불금으로 지급하였다. 공급 기여 직불금(10억 7,700만 프랑)이 가장 많았고, 문화 경관 직불금(5억 2,400만 프랑), 생산 시스템 기여(5억 8,000만 프랑), 생물 다양성 직불금(4억 4,300만 프랑) 순으로 많았다.
생산 시스템 기여 직불금은 전년도에 비해 소폭 증가했다. 공급 기여, 생물 다양성, 경관 품질 기여에 대한 직불금은 안정적으로 유지되었다. 문화 경관 기여도는 소폭 감소하였다. 2022년 자원 효율성 기여 직불금은 2021년에 ‘드래그 호스’와 같은 배기가스 저감 적용 방법에 대한 자금 지원이 종료되었기 때문에 전년보다 감소하였다.
의회 발의안 19,475의 시행을 통해 연방의회는 새롭고 발전된 생산 시스템에 대한 기여 직불금을 도입하였다. 이로 인해 2022년 대비 2023년 직불금 예산이 증가하였다. 새로운 생산시스템 기여 직불금 외에도 기존 직불금에 대한 참여도가 증가할 것으로 예상된다. 추가되는 예산은 공급 기여와 자원 효율성 직불금의 감소를 통해 충당될 것이다. 과거 자원 효율성 직불금의 일부로 제한된 기간 동안 보조금을 받았던 일부 조치는 이제 생산시스템 직불금으로 더 광범위하게 지원될 것이다.
(자료 : 스위스 농림부)
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