메뉴 건너뛰기

본문시작

농정시스템 선진화를 위한 핵심과제

정영일 이사장님.PNG                                                                      정영일 (농정연구센터 이사장, 국민농업포럼 고문)

 

 올해로 세계무역기구(WTO)의 출범으로 지구촌 농업질서가 전면 개편된 지 24년째, 2004년 쌀협상의 결과 관세화에 따른 쌀시장개방이 이루어진지 14년째를 맞았다. 세계 각국은 농산물시장의 전면개방과 농업보조금의 점진적 감축을 의무화한 WTO농업협정의 기준에 맞춘 농정틀의 개편을 지속적으로 추진해오고 있으며 우리나라도 그 예외가 될 수는 없다.

 이 글에서는 먼저 지난 4반세기동안 국내외 여건의 엄청난 변화를 거치면서 우리나라 농업‧농촌‧먹거리문제가 당면한 상황을 개관한다. 다음으로 이러한 상황전개에 중요한 영향을 미친 농정의 특징과 한계에 관해 살펴본다. 마지막으로 한국 농정의 새로운 도약을 위해 반드시 이루어야 할 정책시스템혁신의 중요과제와 전략에 관한 제언으로 이글을 마무리하고자 한다.

 

암울한 한국 농업‧농촌‧먹거리의 현주소

 

 먼저 농업성장률이 추세적으로 하락하고 성장과 소득간 괴리가 심화되는 농업성장의 한계상황이 나타나고 있다. 1990년대 이전 연평균 3%내외에 달했던 농업성장률이 90년대 1.7%, 2000년대 0.1%로 거의 제로성장에 이르렀으며 사실상 축산만이 유일한 성장부문으로 남았다.

 생산구조면에서는 2016년 현재 쌀과 축산이 전체의 53.8%를 차지할 만큼 단작화와 편중이 심화됨으로써 농산물 소비구조의 다양화에 역행하고 먹거리 자급력이 크게 저하되고 있다.

농가실질소득은 90년대 후반 이래 하락추세를 보이고 있으며 농업소득은 94년 이후 지속적으로 감소해왔다. 도시근로자가구에 대비한 농가소득의 비율은 90년대에는 거의 균형을 이루었으나 최근에는 65%수준으로 떨어지고 있다. 농업소득 하락의 원인은 중간투입의 증가와 농가교역조건의 지속적 악화로 분석된다.

 소수농가에 대한 선별적 집중지원정책으로 판매액 1천만원미만 농가가 전체 농가의 67.8%에 이를 만큼 농가간의 소득불균형이 확대되어 5분위배율이 도시근로자가구의 4.4보다 월등히 높은 14.5에 이르고 있다. 대농의 경우에는 소득불안정에 더 크게 노출되고 있어 논벼‧과수‧밭작물농가들의 소득대비 부채비율이 2000년대 중반이후 높아지고 있다.

 영농주체의 고령화가 급진전되고 있어 미래 농업주체의 확보가 심각한 문제로 대두되고 있다. 농가경영주의 평균연령이 67세, 40세 이하 경영주의 비중이 1%에 불과한 연령분포구조가 위기상황을 단적으로 말해준다.

 근년 귀농귀촌의 증가로 전체인구 대비 농촌인구의 비중은 20%를 약간 밑도는 수준에서 안정되고 있지만 정주여건이 비교적 양호한 읍지역으로의 인구유입은 증가하는 반면 면지역은 감소해 읍‧면지역간 격차가 확대되고 있다. 그 결과 인구 2천명이하의 과소면이 2000년의 105개에서 15년의 261개로 급증했으며 가구수 20호미만의 과소마을수가 1,270개에 이르고 있다.

 

구조조정농정의 전개와 그 귀결

 

 한국 농정은 1989년의 농어촌발전종합대책 수립을 계기로 종래의 보호주의 농정으로부터 경쟁력강화를 핵심목표로 하는 구조(조정)농정으로 크게 전환하였다. 구조농정이라 함은 전면적인 시장개방을 전제로 농업을 수입농산물과 경쟁할 수 있도록 재편하기 위해 선택과 집중, 경쟁과 효율의 관점에서 규모화‧전업화를 강력히 추진해나가는 농정방향을 뜻한다. 따라서 정책중점은 전업농과 기업농 육성에 두어지며 구조농정을 일관하는 지배적 패러다임은 생산주의와 설계주의로 집약된다.

 생산주의란 농업증산을 가장 중시하고 성장을 최우선으로 하는 이데올로기로서 그 속성은 ‘돈버는 농업’, ‘수출농업’, ‘첨단농업’ 등의 정책슬로건에 잘 나타나 있다. 생산주의 농정의 구조적 특징은 집약화‧집중화‧전문화이며 지난 20여년간 투입된 농업‧농촌분야 재정투융자의 60%이상이 생산 중심의 경쟁력 제고사업에 집중되었다. 설계주의는 철저하게 중앙정부의 계획과 지침을 바탕으로 구조조정을 추진하는 수단으로 동원된 정책기법이다.

 그렇지만 역대 정부의 구조농정이 WTO체제와 2000년대의 새로운 발전전략으로 채택된 동시다발적 자유무역협정(FTA) 아래 전개된 농업환경변화에 적극적‧선제적으로 대응하기 보다는 거시경제흐름에 대한 소극적‧수동적 대응에 그쳐왔으며 이해집단의 반발과 사회갈등을 무마하는 사후조치에 급급한 양상을 보여왔던 점을 부인하기가 어렵다. 더구나 임기 5년 단임정부의 집권기간단위로 정책이 추진됨으로써 정책일관성에서 혼선이 빚어지는 일이 적지 않았다.

 그간의 시대적 요청에 따라 농촌정책과 식품산업정책이 농정영역에 새로 편입되었지만 농업경쟁력 강화라는 농정목표 아래서 이들 새로운 정책영역의 위상이 제대로 정립되지 못한 채 혼선을 거듭해왔다. 식품정책영역에서는 부처이기주의와 식품정책에 대한 인식부족으로 식품산업정책과 식품위생정책간의 통합적 관리가 이루어지지 못하고 있으며 농촌정책의 영역에서도 관련부처간의 정책조정‧협의기능 및 콘트롤타워의 부재로 국민 삶의질 향상을 위한 종합적 접근이 불가능한 상황에 놓여있다.

 지금 한국농정은 방대한 재정투입에도 불구하고 대다수 농가들의 소득감소와 경영불안, 급속한 고령화와 청년영농주체의 부족으로 인한 농업‧농촌의 소멸 우려, 지나친 집약농업과 환경부하로 인한 방대한 사회적 비용의 초래, 농촌공간계획의 부재로 인한 난개발의 심화, 국민건강과 먹거리안전의 확보를 위한 체계적 대응 미흡 등 총체적인 한계를 드러내고 있어 농정시스템의 선진화를 위한 근본적인 혁신이 불가피한 상황에 놓여있다.

 

농정시스템 선진화를 위한 몇 가지 제언

 

 한국 농정이 빠져있는 한계상황으로부터의 탈출을 위한 대전제는 생산주의와 효율성에 치우친 낡은 농정이념을 지속가능성(sustainability)과 다기능성(multifunctionality)으로 전환하는 것이다. 지속가능성이란 생산효율성만을 추구하는 편협한 정책기준을 넘어 생태환경과 먹거리안전성을 지키면서 경제적 효율성과 사회적 형평성을 조화롭게 추구해가는 현대세계 공통의 가치를 말한다. 다기능성이란 농업‧농촌이 농산물생산기능 이외에 환경‧생태‧경관‧문화‧교육‧지역사회유지 등의 측면에서 사회적으로 바람직한 여러 종류의 편익을 제공하는 사회공통자본으로 공익적 기능을 갖는다는 인식을 가리킨다.

 이와 같은 농정이념의 대전환에 성공할 때 우리는 유럽연합(EU) 등 선진제국에서 보듯 국민의 삶의 질 향상을 궁극적 목표로 삼고 다양한 사회적 수요에 부응하는 농업‧농촌‧먹거리시스템을 구축하는 시대적 과제에 내실있는 진전을 이룩할 수 있게 된다. 농정영역과 대상에서는 농업‧농민을 넘어 소비자‧미래세대까지 포괄하고 소수의 상층농 중심이 아닌 영세농, 고령농, 여성농, 귀농 등 다양한 영농주체들이 아울러 발전할 수 있는 포용적 발전의 가능성이 열리게 된다. 정책추진방식에 있어 구조농정의 중앙집권적 설계주의 방식을 분권과 협치방식으로 전환함으로써 지역특성과 지역주체의 창의성이 충분히 발휘될 수 있는 지역 중심의 생태계조성이 이루어져야 한다.

 새로운 농정시스템 구축을 위해 반드시 추진해나가야 할 최우선 정책과제는 직불제 개편이다. 그 핵심은 현행 쌀 편중 소득보전 목적의 직불제를 농업의 다기능성서비스 제공 즉 공익기능에 대한 사회적 보상지불제로 전면 개편하는 것이다. 아울러 환경친화적 축산 확립을 위한 체계적 규제와 보상시스템의 정립도 농업의 공익적 가치와 지속가능성의 증진을 위한 필수과제에 속한다. 국민 먹거리의 안전성 확보를 위한 범부처적 대응체계 확립과 농촌공간계획제도의 도입 등 통합적 농촌발전추진체계의 구축을 위한 먹거리 및 농촌정책영역에서도 범정부적 접근이 이루어져야 한다.

 우리가 지금 안고있는 농업‧농촌‧먹거리정책의 근본적 한계를 극복하고 새로운 이념과 정책수단체계를 갖춘 선진화된 농정시스템을 구축하기 위해서는 농식품부 등 개별부처를 넘어 범정부적 대응과 입법‧예산을 관장하는 국회의 적극적인 관심과 관여를 포함해 폭넓은 국민적 지혜를 모으기 위한 한시적 논의기구의 필요성이 진지하게 검토되어야 할 것이다.

 

이 칼럼은 월간 「憲政」 2018년 3월호에 수록된 글입니다.

 


  1. NEW

    (세계경제포럼) 2023년은 역사상 가장 더운 해로 기록

    1. 2023년은 역사상 가장 더운 해였습니다 세계기상기구(WMO)는 2023년이 역대 가장 더운 해였다는 사실을 확인해 주었습니다. WMO는 최신 보고서인 ‘2023년 세계 기후 현황’에서 해수 온도, 해수면 상승, 남근 해빙 손실, 빙하 후퇴 등 기후 기록이 깨졌다고 경고했습니다. 지구 기온은 산...
    Date2024.03.28
    Read More
  2. NEW

    [세계은행] 최근의 국제 식량안보 상황

    국가별 식품가격 인플레이션(*국가 소비자물가기주(CPI)에서 식품의 전년 대비 변화율)은 여전히 높은 수준이다. 3월 기준 최근 자료에 따르면 저소득 국가의 60%(2월말 대비 변화 없음), 중저 소득 국가의 63.8%(2.2% 상승), 중상위 소득 국가의 46%(4% 상승), 고소득 국가의 27.3%(9.1% 감소)에서 식...
    Date2024.03.28
    Read More
  3. NEW

    독일정부, 생물다양성 국가계획 발표

    유전자원은 식량과 사료, 원자재 공급의 기반이며, 생물다양성의 중요한 구성요소이다. 유전자원은 기후변화에 적응하고, 장기적인 식량안보를 보장하며, 농촌 역의 가치 창출 기회로서 중요한 역할을 한다. 독일연방 농식품부는 식품, 농업, 임업 및 수사업을 위한 유전자원 국가전략을 수립하고, 다양...
    Date2024.03.28
    Read More
  4. NEW

    일본의 위성 사진을 활용한 유휴 농지 자동 판독

    "일본의 농업회의소의 핵심 역할은 농지법에 근거한 농지관리 업무입니다. 매년 관할지역의 농지이용실태를 직접 조사하는데 상당한 시간과 노력이 필요한 일입니다. 후쿠이현 사카이시는 민간 위성 업체와 협력하여 '위성 사진으로 유휴 농지를 자동 판독'하는 기술을 개발하여 올해 4월부터 ...
    Date2024.03.28
    Read More
  5. 프랑스정부, 지속가능한 식량프로그램의 전국 공모를 통해 64개 신규 ...

    "프랑스 정부는 지난 2월 29일 국제농업박람회 기간에 지역식량프로그램(PAT)에 대한 전국 공모를 통해 64개 지역을 선정하고, 2024년에 2천만 유로를 지원한다고 밝혔습니다. 프랑스는 국가식량계획에 기반하여 2014년부터 지역식량계획을 선정하여 지원하고 있는데, 최근에 시군 식량계획(Food Plan)...
    Date2024.03.11
    Read More
  6. 독일정부, 축산업 구조조정 촉진 연방 프로그램에 10억 유로 투자

    "독일 연방정부는 지난 2월 29일에 독일 축산업을 보다 동물과 기후 친화적이고, 축산농가가 안정적이고 경제적으로 실행 가능한 10억 유로 규모의 축산업 구조조정 지원 프로그램을 발표하였습니다. 이를 통해 동물 친화적인 신규 건축과 전환에 대한 투자 지원뿐만 아니라 동물복지를 시행하는 과정...
    Date2024.03.11
    Read More
  7. 유럽연합, 녹색산업 활성화를 위한 '탄소중립산업법(Net-Zero Industry...

    "유럽연합 이사회와 유럽의회는 지난 2월 6일 '탄소중립산업법(일명 넷제로법)'에 잠점 합의하였습니다. 유럽 그린딜 산업계획의 3대 입법 중의 하나로 유럽이 녹색기술의 글로벌 주도권을 되찾고 지속가능한 미래와 친환경 녹색 일자리 창출을 목적으로 합니다. 이번 입법을 통해 재생에너지 ...
    Date2024.03.11
    Read More
  8. [칼럼] 일본 고향납세제도 15년의 경험과 함축 - 정영일 도농상생국민...

    이 글은 '계간 농정연구 2023 겨울.통권87호'에 실린 정영일 (사)도농상생국민운동본부 대표/서울대학교 명예교수의 글로 (사)도농상생국민운동본부가 2023년 11월 21일에 개최한 2023년 도농상생포럼 「고향사랑기부제의 활성화를 위한 과제」에서 발표된 내용을 수정·보완한 것으로 ...
    Date2024.03.10
    Read More
  9. <르몽드지> 프랑스 농민들이 분노하는 이유는 무엇인가?

    "프랑스 농민의 불만과 원인이 무엇인지, 언론기사만 봐서는 일반국민이 충분히 이해하기 어렵습니다. 르몽드지는 1월 30일 프랑스 농민단체의 시위와 관련하여 무엇이 쟁점이고, 왜 농민들이 분노하는지 설명기사를 실었습니다. 농민들의 여러가지 누적된 불만이 이번 사태를 불러왔다고 볼 수 있는데...
    Date2024.02.02
    Read More
  10. 프랑스 농민단체의 요구

    "1월 중순부터 시작된 프랑스 농민단체의 전국적인 트랙터 시위가 세계 이슈가 되고, 유럽 전역으로 확산되는 양상입니다. 프랑스 정부와 유럽연합은 대책마련을 고심하고 있는데, 프랑스농민연맹(FNSEA)과 청년농민단체는 1월 24일 보도자료를 통해 농민의 분노와 요구가 무엇인지 발표했습니다. 농민...
    Date2024.02.02
    Read More
  11. 스위스 농업 직불금 30년 성과와 도전

    "스위스 정부는 직불제 도입 30년을 맞아 변천과정을 간략히 소개하는 글을 올렸습니다. 스위스는 헌법에 농업의 공익적 기능에 대한 내용이 담겨 있고, 유럽연합(EU) 회원국이 아니기 때문에 공동농업정책(CAP)과 별도로 독자적인 농업정책을 펼치는 유럽 국가이기도 합니다. 직불제 도입을 통해 중대...
    Date2024.02.02
    Read More
  12. 미국, 올해 여름부터 처음으로 아동 2,100만명에 식품비 지원

    "미국 정부는 학교급식 프로그램, 영양보충프로그램(농식품바우처, SNAP), 임산부영유아프로그램 등 다양한 먹거리 정책을 촘촘하고 시행하고 있는 국가입니다. 올해 여름부터는 방학기간 아동 결식을 방지하기 위해 ‘하계 아동전자 식품 지원사업’을 추가로 시행합니다. 우리도 일부 지자...
    Date2024.02.02
    Read More
  13. FAO, 2023년 세계 식량가격지수 크게 완화

    "코로나19의 완화와 함께 개선될 것으로 예상했던 세계적인 인플레이션이 전쟁과 공급망 위기, 기후변화로 높은 수준을 유지하면서 서민들의 삶이 어렵습니다. 농산물 가격도 예외는 아닌데 다행스럽게 2023년에 국제농산물 가격이 크게 완화되었다고 합니다. 코로나 이전 시기로 회복된 것은 아니지만...
    Date2024.02.02
    Read More
  14. 독일 리더작센주의 2023년 유기농업 생산현황과 변화추이

    유럽의 유기농업 실태는 어떨까요? 최근 독일 니더작센 농업회의소의 알렉산드라 박사가 니더작센주 관내 농민의 농업 신청서와 유기농 검사실적을 기준으로 2023년 유기농업 재배현황과 추이를 분석하였습니다. 유기농업의 지속적인 성장이 지속되고 있고, 목초지와 사료작물 재배 증가가 높지만, 소...
    Date2023.11.01
    Read More
  15. OECD, 농업지원이 사상 최고치로 생산과 시장 왜곡 정책의 개혁 필요

    "OECD는 10월 30일 발표한 '2023년 농업정책 모니터링 평가 보고서'를 통해 2020-2022년 54개국의 농업 총 지원액이 사상 최고치를 기록했다고 밝혔습니다. 농업 지원금의 절반 가량이 국경 관세, 생산과 시장을 왜곡하는 지원이라며 이에 대한 개선을 촉구했습니다". - 이는 최근 농업과 농민...
    Date2023.11.01
    Read More
  16. 독일정부, 유럽연합의 글리포세이트 연장승인 안건 다수 회원국 우려로...

    "독일연방정부는 글리포세이트 재승인을 요청한 유럽연합 집행위원회의 제안이 다수 회원국의 우려와 반대로 다시 논의하기로 했다고 밝혔습니다. 글리포세이트는 제초제로 많이 쓰이며 세계보건기구 등이 지정한 2급 발암물질입니다" 유럽연합 집행위원회의 제안은 과반수를 얻지 못해 다시 논의 글리...
    Date2023.11.01
    Read More
  17. 유럽연합, 유럽 풍력 산업을 지원하기 위한 즉각적인 조치 추진

    "유럽연합은 10월 24일 유럽연합 풍력 발전을 가속화하기 위한 실행계획을 발표했습니다. 이는 유럽연합의 야심찬 풍력발전 확대 목표를 달성하는데 장애가 되는 다양한 제약과 요인을 분석하고, 이러한 문제를 해결하기 위한 유럽의 공동대응방향을 제시하였습니다." 최근 합의된 2030년까지 재생에너...
    Date2023.11.01
    Read More
  18. 유럽연합, 유럽인의 동물복지에 대한 인식조사 결과 발표

    "유럽은 40년 이상 세계에서 가장 높은 수준의 동물 복지 기준을 자랑스럽게 옹호해 왔으며, 이러한 노력은 여전히 최우선 과제로 남아 있습니다. 더 나은 동물 복지는 더 나은 동물 건강과 더 나은 품질의 식품을 의미합니다. 그렇기 때문에 최신 과학적 증거에 따라 농가와 축산업계에 도움이 되는 ...
    Date2023.11.01
    Read More
  19. 프랑스 파리에서 UN "제1차 학교급식연합 정상회담" 개

    "학교급식 보장이 급성장했지만 여전히 충분하지 않다" UN 세계식량계획(WFP)는 10월 18일 프랑스에서 개최된 지속가능한 식량시스템에 관한 유엔 정상회담에서 최초로 "제1차 학교급식연합 정상회담"을 개최하였습니다. 학교급식연합은 2021년 9월에 출범하였고, 현재 90여개 회원국과 100여개 비정부...
    Date2023.11.01
    Read More
  20. ESG 관점에서 보는 일본 후쿠시마 원전 오염수 방류

    ESG 관점에서 보는 일본 후쿠시마 원전 오염수 방류 ESG의 핵심은 투명하고 책임지는 의사 결정을 통해 조직이 사적 이윤을 취하는 대가로 환경과 사회에 미치는 피해를 최소화하고 나아가 환경적 사회적 편익을 극대화하는 데 있다. 이런 관점에서 이번 방류는 불투명하고 무책임할 뿐만 아니라 ESG ...
    Date2023.08.30
    Read More
Board Pagination Prev 1 2 3 4 5 Next
/ 5