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농지법 개정 방향과 원칙

- 헌법적 가치 실현의 방향으로 -

사동천 교수님.PNG

 

 

                                                                             사동천 홍익대학교 법과대학 교수

                                                                            (한국농업법학회 회장, 국민농업포럼 이사)

 

 

경자유전의 원칙에 관한 헌법상 함의

 

최근 대법원 2019.2.14. 선고 2017두65357 판결에 대해 비판이 제기되고 있다. 판결에 따르면 비자경 상속인이 상속받은 농지에 대해 합법적인 농지전용절차를 거치지 않고 무단으로 공장을 건축하자 관할청이 정당한 사유 없는 휴경을 이유로 그 처분을 명하였으나 대법원은 비자경 상속인에게는 경작의무가 없으므로 농지처분을 명할 법적 근거가 없다고 본 것이다. 그리고 비자경 상속인의 농지소유는 재산권보장과 경자유전의 원칙간의 조화를 위한 것이므로 그 허용 여부는 입법적으로 해결할 문제라는 것이다. 농지는 농업생산용으로 사용되어야 한다는 점에 비추어 무단으로 전용한 경우조차도 그 처분을 명할 수 없다는 점에 대해 농업계는 이해할 수 없다는 반응이다. 그러나 대법원은 위헌법률심사기관이 아니라 법과 원칙에 따라 재판하는 기관일 뿐이라는 점에서 헌법상 법률유보에 의하여 제정된 농지법상의 해석이 정당한지 여부에 대해서만 책임을 묻는 것이 바람직하다.

 

헌법 제23조의 재산권보장에 관한 규정과 헌법 제121조의 경자유전의 원칙에 관한 규정 간의 관계를 규명한 문헌은 없다. 그러나 조금만 세밀히 들여다보아도 양자 간의 관계는 명확하다. 경자유전의 원칙은 내재적으로 농지는 농업생산수단으로서의 재산적 가치를 인정하겠다는 것이고, 그 밖에 지가 상승 및 임대 수익을 목적으로 하는 재산증식수단으로서의 재산적 가치를 인정하지 않는다는 것이 헌법정신이다. 즉 경자유전의 원칙을 규정한 헌법 제121조는 재산권보장에 관한 헌법 제23조의 특칙으로 기능한다는 것이다. 비자경자가 농지를 소유할 수 있는 경우는 헌법 제121조 제2항에 의하여 농업생산성의 제고, 농지의 합리적인 이용, 불가피한 사정이 있는 경우 등에 한하고, 구체적으로는 그 범위 내에서 법률로써 정하도록 유보되어 있다. 이러한 3가지 사유의 범위 내에서만 법률로써 세부적인 내용을 정하라는 것이 헌법명령이다. 즉 헌법 제121조 제2항에 명시한 예외적인 임대차허용의 경우에 경자유전 원칙의 예외를 허용할 수 있다는 것이다. 다만 헌법 제37조 제2항에 의하여 농지소유는 공공필요에 의하여 법률로써 제한할 수 있으나 본질적 내용을 침해할 수 없도록 조화를 모색하고 있다.

 

 

농지법은 헌법을 충실히 반영하고 있는가?

 

농지법상 경작의무 없는 자의 합법적인 소유농지는 1996.1.1. 이전에 취득한 모든 농지, 1만제곱미터 이하의 비자경 상속농지 및 이농자의 소유농지 등이다. 농지법은 이들에게 지가 상승과 임대 수익 등 재산증식수단으로서의 재산권을 무한정 기간 누릴 수 있도록 허용한다. 그 농지는 불가피한 사정으로 발생한 농지인가 하는 점이 검토되어야 한다. 민법상의 상속권과의 조화, 농지처분의 기회제공 등은 불가피한 사정이라 할 수 있을 것이지만, 기간의 제한 없이 농지를 소유할 수 있게 허용하는 것은 재산증식수단으로서의 농지소유권을 보장하는 것이 되어 헌법 제121조가 추구하는 법률유보의 한계를 벗어난 것으로서 헌법위반의 여지가 있다.

 

 

농지법은 재산증식수단으로서의 농지소유를 금지하는 방향으로 개정되어야 한다.

 

비농업인이 일시적으로 농지를 소유하는 것은 불가피한 사정으로 볼 수 있으나 일시적 소유가 아닌 경우는 헌법상 허용되지 않는다. 즉 비농업인 소유의 농지는 일정 기간 내에 그 처분을 명하는 규정을 두어야 한다는 것이다. 또한 농업생산수단으로서 농지를 소유하는 것이 아니라 타 용도로 불법 전용하는 경우에는 그 처분을 명하는 규정도 두어야 한다. 재산증식수단으로서의 농지소유권을 허용하지 않는 것이 헌법의 명령이다. 예외적으로 허용되는 농지임대차에 있어서 그 차임 상한을 정하는 규정은 소작제금지 규정에 비추어 필연적으로 헌법정신에 부합한다. 정당한 사유 없이 휴경하는 농지의 경우 농업인에게는 처분의무를 두고, 비농업인에게는 그런 의무를 부여하지 않는 현행 농지법은 형평에도 반하기 때문이다.


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